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一文看懂我國外債監管主要規則——從2020年初的外債監管更新談起

 

序言:

2020年3月11日,中國人民銀行、國家外匯管理局于聯合發布了《關于調整全口徑跨境融資宏觀審慎調節參數的通知》(銀發[2020]64號,以下簡稱“64號文”),將全口徑外債的宏觀審慎調節參數由1上調至1.25。意味著在“全口徑”模式下,境內企業和金融機構可借入的外債額度,比調整之前提高了25%。


2020年2月,國家發展和改革委員會(以下簡稱“國家發改委”)發布了《企業發行外債備案登記辦事指南》(以下簡稱“《外債備案指南》”[1],為企業根據國家發改委2044號辦理中長期外債的備案登記提供了具體的辦事指南。


根據上述最近新出臺的64號文和《外債備案指南》,本文將從我國外債的監管模式切入,就不同適用主體類型分析其所對應的外債監管模式;同時,針對外債登記的最新規定為讀者進行梳理和解析;并且,本文也對新冠肺炎疫情期間外債相關政策進行了基本歸納,以期給讀者提供有益的參考。


 

一、外債監管模式


(一)
我國外債目前從宏觀上采用全口徑宏觀審慎監管模式

1
適用范圍


根據《中國人民銀行關于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關事宜的通知》(銀發[2017]9號,以下簡稱“9號文”),本通知所稱“跨境融資”是指境內機構從非居民融入本、外幣資金的行為。


從適用的外債類型上看,9號文適用于本幣外債和外幣外債的管理,同時明確了人民幣外債的監管機構、人民幣外債額度與外幣外債額度統一管理等一系列規定。


從適用的主體來看,國家外匯管理局對企業和除27家銀行類金融機構以外的其他金融機構跨境融資進行管理,并對企業和金融機構進行全口徑跨境融資統計監測。9號文適用依法在中國境內成立的法人企業和法人金融機構:(1)該通知適用的內資企業僅限非金融企業,且不包括政府融資平臺和房地產企業;(2)金融機構指經中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會批準設立的各類法人金融機構。


2
宏觀審慎調節參數


9號文規定,建立宏觀審慎規則下基于微觀主體資本或凈資產的跨境融資約束機制,企業和金融機構均可按規定自主開展本外幣跨境融資。企業和金融機構開展跨境融資按風險加權計算余額(指已提用未償余額),風險加權余額不得超過上限,即:跨境融資風險加權余額≤跨境融資風險加權余額上限。


在計算跨境融資風險加權余額時,需要引入宏觀審慎調節參數。中國人民銀行根據宏觀經濟熱度、國際收支狀況和宏觀金融調控需要對跨境融資杠桿率、風險轉換因子、宏觀審慎調節參數等進行調整,并對27家銀行類金融機構跨境融資進行宏觀審慎管理。宏觀審慎系數是自中國人民銀行就全口徑跨境融資進行宏觀審慎管理開始使用的,在9號文中,用于調節跨境融資風險加權余額上限的可調節因子,具體計算方式為:跨境融資風險加權余額上限=資本或凈資產*跨境融資杠桿率*宏觀審慎調節參數。9號文中所設定的宏觀審慎調節參數為1。


根據中國人民銀行、國家外匯管理局于2020年3月11日聯合發布的《關于調整全口徑跨境融資宏觀審慎調節參數的通知》(銀發[2020]64號,以下簡稱“64號文”),將全口徑外債的宏觀審慎調節參數由1上調至1.25。這是中國人民銀行首次調整全口徑跨境融資公式中的宏觀審慎系數。需要注意的是,本次64號文對宏觀審慎調節參數的最新調整不適用于地方政府融資平臺和房地產企業,所以地方政府融資平臺和房地產企業不得按照這個全口徑跨境融資宏觀審慎政策借用外債。


(二)
我國外債監管對特殊企業的要求

1
外商投資企業


外商投資企業曾經適用“投注差”模式,根據《外債管理暫行辦法》(2003年),外商投資企業舉借的中長期外債累計發生額和短期外債余額之和應當控制在審批部門批準的項目總投資和注冊資本之間的差額以內。在差額范圍內,外商投資企業可自行舉借外債。超出差額的,須經原審批部門重新核定項目總投資。


目前,如前所述,2017年的9號文確立了我國外債基本監管模式為全口徑的宏觀審慎模式。同時,根據9號文第13條規定:“自本通知發布之日起,為外商投資企業、外資金融機構設置一年過渡期,過渡期內外商投資企業、外資金融機構可在現行跨境融資管理模式和本通知模式下任選一種模式適用。過渡期結束后,外資金融機構自動適用本通知模式,外商投資企業跨境融資管理模式由中國人民銀行、國家外匯管理局根據本通知總體實施情況評估后確定?!?/span>


2
房地產企業


9號文中適用的主體不包括政府融資平臺和房地產企業,而地方政府融資平臺和房地產企業往往是海外發行中長債券的主力。對于他們的境外發債行為,目前依然主要遵循《國家發展改革委關于推進企業發行外債備案登記制管理改革的通知》(發改外資[2015]2044號,以下簡稱“2044號文”)的事前備案通道。


此外,國家發改委《關于對房地產企業發行外債申請備案登記有關要求的通知》(發改辦外資〔2019〕778號)要求房地產企業發行外債只能用于置換未來一年內到期的中長期境外債務。


3
境內外資銀行


根據《境內外資銀行外債管理辦法》的規定,境內外資銀行借用外債,簽約期限在1年期以上(不含1年期)的中長期外債,由國家發展改革委按年度核定發生額;簽約期限在1年期以下的短期外債,由外匯局核定余額。每年2月底之前,境內外資銀行須分別向國家發展改革委或外匯局提出關于本年度中長期外債發生額或短期外債余額的申請。


根據2017年出臺的9號文第13條規定,過渡期結束后,外資金融機構自動適用9號文模式。但2018年,在9號文出臺后一年的過渡期已經結束后,從相關規定可看出外資金融機構仍無法“自動適用”全口徑模式。國家發改委在2020年1月17日依然按照慣常要求,發布《關于境內外資銀行申請2020年度中長期外債規模的通知》,要求外資銀行按照“投注差模式”申請中長期外資額度。


因此目前,就境內外資銀行“全口徑”模式的過渡與外債監管的法規適用,我們理解在監管上暫時尚未形成統一。


4
保稅區特殊目的公司(SPV)


值得一提的是,對于融資租賃公司下設的單機單船的保稅區SPV而言,由于其注冊資本較低(一般為十萬元左右),可借用外債額度過低,難以開展飛機、船舶等標的物融資租賃業務。為解決保稅區SPV外債額度低的問題,2020年2月14日,中國人民銀行,中國銀行保險監督管理委員會等機關聯合發布《關于進一步加快推進上海國際金融中心建設和金融支持長三角一體化發展的意見》,允許在上海自貿試驗區注冊的融資租賃母公司和子公司共享外債額度,解決了保稅區SPV外債額度不足的問題。早在2017年底2018年初,東疆保稅港區在人民銀行和外匯局大力支持下,便允許融資租賃公司與保稅區SPV可以共享外債額度。


根據我們的項目經驗,東疆保稅港區目前仍在繼續實施融資租賃母公司和保稅區SPV共享外債額度的政策。各融資租賃公司開展業務的時候可以提前聯系東疆保稅港區,了解共享外債實踐中的具體要求。


 

二、外債登記


無論外債是在哪種監管模式下監管,都需要進行外管局外債登記和/或國家發改委外債備案登記。


(一)
國家發改委外債備案登記


2044號文明確,該通知所規制的外債是指境內企業及其控制的境外企業或分支機構向境外舉借的、以本幣或外幣計價、按約定還本付息的1年期以上債務工具,包括境外發行債券、中長期國際商業貸款等。


2044號文明確,企業發行外債,須事前向國家發展改革委申請辦理備案登記手續,并在每期發行結束后10個工作日內,向國家發改委報送發行信息。國家發改委在收到備案登記申請后5個工作日決定是否予以受理,自受理之日起7個工作日內,在外債總規模限額內出具《企業發行外債備案登記證明》。外債發行人憑備案登記證明按規定辦理外債資金流出流入等有關手續。


2020年2月,國家發改委發布了《企業發行外債備案登記辦事指南》(以下簡稱“《外債備案指南》”),為企業根據國家發改委2044號辦理中長期外債的備案登記提供了具體的辦事指南,有效解決了先前公開渠道對2044號文適用及操作的混亂解釋,對企業依據2044號文辦理外債備案提供了統一的依據。


1
適用范圍:


境內企業及其控制的境外企業或分支機構向境外舉借的、以本幣或外幣計價、按約定還本付息的1年期以上債務工具,包括境外發行債券、中長期國際商業貸款。國家發改委已明確指出“一年期以上”不包括1年期,這也就代表364天期限的短債不適用于2044號文,從而也無需在國家發改委辦理備案登記。但需要注意,雖然364天期限的短債當前不需要事先取得國家發改委外債備案登記,但仍需要依據下文第(二)部分提及的登記程序向外匯局辦理外債簽約登記,因為外債簽約登記的外債不僅包括還款期限1年以上的中長期債券,也包括還款期限在1年以下的短期債券。


值得注意的是在《外債備案指南》中,明確指出了舉借一筆循環貸款,單筆單款期限不超過1年,授信期限超過1年,是需要在國家發改委辦理備案登記的。


2
需要辦理登記的主體及“控制”的界定:


2044號文中需要辦理登記的主體為境內企業及其控制的境外企業或分支機構。值得一提的是,2044號文規定其適用于境內企業“控制”的境外企業,但其并未對“控制”做出明確的定義。就此,我們曾在相關項目中匿名致電咨詢國家發改委,國家發改委的態度是傾向于對此處的“控制”做寬泛的解釋,而不僅僅限于股權的控制等。另外,我們注意到,國家發改委于2017年12月26日發布的《企業境外投資管理辦法》(國家發展和改革委員會令第11號)(以下簡稱“11號令”)中對“控制”有相關界定。其將“控制”明確界定為“直接或間接擁有企業半數以上表決權,或雖不擁有半數以上表決權,但能夠支配企業的經營、財務、人事、技術等重要事項”。鑒于2044號文和11號令均由國家發改委所發布,且均涉及境內企業“控制”的境外企業的投融資,結合我們先前了解的國家發改委的態度,我們傾向認為企業在判斷是否構成2044號文規定的“控制”時可參考11號令項下界定的“控制”標準來現行自查,并且最好提前與發改委進行確認。


3
登記的監管程序:


根據2044號文的規定,企業發行外債不僅應事前備案,還應在發行結束后報送發行信息。具體規定如下:


(1)    企業須事前向國家發改委申請辦理備案登記手續,并在每期發行結束后10個工作日內,向國家發改委報送發行信息。


(2)    國家發改委在收到備案登記申請后5個工作日決定是否予以受理,自受理之日起7個工作日內,在外債總規模限額內出具《企業發行外債備案登記證明》。外債發行人憑備案登記證明按規定辦理外債資金流出流入等有關手續。當外債總規模超出限額時,國家發改委將向社會公告,同時不再受理備案登記申請。


根據《外債備案指南》及相關規定,登記需要注意以下幾點:


(1)  “事前”指發債之前,中長期國際商業貸款可先草擬合同,簽署框架協議,需在提款前進行備案。企業需要國家發展改革委批復備案申請后才能開展外債發行工作。企業需在《企業借用外債備案登記證明》有效期內提款,貸款期限以貸款合同為準。


(2)  需要辦理備案登記的范圍不僅限于公開發行外債。投資公司定向發行的可轉債同樣需要辦理備案登記手續。


(3)  外債包括但不限于普通債、高級債、金融債、永續債、可轉債、優先股等境外債務性融資工具。


(4)  企業在境外借用外債并開展投資活動,根據《國家發展改革委關于做好對外轉讓債權外債管理改革有關工作的通知》(發改外資〔2016〕1712號)有關規定,“境內金融機構向境外投資者轉讓不良債權,形成境內企業對外負債,適用2044號文有關規定,統一納入企業外債登記制管理?!?/span>


(5)  房地產企業在外債備案登記申請材料中要列明擬置換境外債務的詳細信息,包括債務規模、期限情況、經我委備案登記情況等,并提交《企業發行外債真實性承諾函》。


(6)  針對近期新冠肺炎疫情,國家發改委已于2020年2月4日發布《關于企業申請延長外債備案登記證明有效期事宜的指引》,明確:“已取得外債備案登記證明的企業,如確因疫情影響未能在有效期內完成外債發行的,可在有效期屆滿的20個工作日前向我委提出關于延長有效期的書面申請。對符合條件的企業,有效期可延長6個月?!?/span>


(二)
外匯管理局外債簽約登記


根據《外債登記管理辦法》及其《操作指引》(匯發[2013]19號) 的規定,外債登記是指債務人按規定借用外債后,應按照規定方式向所在地外匯局登記或報送外債的簽約、提款、償還和結售匯等信息。根據債務人類型實行不同的外債登記方式。同時,9號文也規定:“企業應當在跨境融資合同簽約后但不晚于提款前3個工作日,向國家外匯管理局的資本項目信息系統辦理跨境融資情況簽約備案……所有跨境融資業務材料留存結算銀行備查,保留期限為該筆跨境融資業務結束之日起5年?!备鶕鶆杖祟愋蛯嵭胁煌耐鈧怯浄绞剑?/span>


1、除財政部門、銀行以外的其他境內債務人(以下簡稱“非銀行債務人”),應當在外債合同簽約后15個工作日內,到所在地外匯局辦理外債簽約登記手續。辦理外債簽約登記后,外匯局應發給債務人加蓋資本項目業務印章的《境內機構外債簽約情況表》。


2、債務人為財政部門的,應在每月初10個工作日內向外匯局報送上月外債的簽約、提款、結匯、購匯、償還和賬戶變動情況等數據。債務人為境內銀行的,應通過資本項目信息系統報送其自身外債相關數據。


 

三、新冠肺炎疫情期間相關政策概括


(一)
外債便利化試點范圍擴大


2020年3月19日國家外匯管理局宣布:將曾于2018年在北京市中關村國家自主創新示范區開展的外債便利化試點范圍擴大至上海(自由貿易試驗區)、湖北(自由貿易試驗區及武漢東湖新技術開發區)、廣東及深圳(粵港澳大灣區)等省、市,允許符合一定條件的中小微高新技術企業在一定額度內自主借用外債;同時,進一步提高北京市中關村科學城海淀園區的外債便利化水平。


(二)
全口徑外債的宏觀審慎調節參數上調


為支持疫情防控和社會發展,進一步擴大利用外資,降低實體經濟融資成本,2020年3月12日中國人民銀行、國家外匯管理局聯合發布了64號文,將全口徑外債的宏觀審慎調節參數由1上調至1.25, 即跨境融資風險加權余額上限=金融機構資本或企業凈資產*跨境融資杠桿率*1.25。


(三)
海南取消非金融企業外債逐筆登記政策


2020年2月,外匯局海南省分局發布《關于支持海南自由貿易港建設外匯創新業務政策的通知》,率先實施取消非金融企業外債逐筆登記政策,轄內機構可以開展境內信貸資產對外轉讓業務,同時簡化了外商直接投資外匯登記手續。



提示:


結合我們上文中對我國外債監管的歸納總結,在我們日常項目開展中,我們優先提示企業:

1、在項目中盡快提前定稿貸款協議或其他涉及的主協議,以便及時完成事前備案手續。

2、涉及到復雜的境外發債及跨境或純境外貸款等交易,建議企業根據項目的具體情況提前與項目律師及發改委等部門咨詢了解具體的備案程序、適用問題以及所需材料。


[1] 《企業發行外債備案登記辦事指南》來源于

https://services.ndrc.gov.cn:9443/ecdomain/portal/portlets/bjweb/newpage/guide/guidService.jsp?idseq=420213852556456b80bae74e519d4673

周 瑤


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